PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO ADMINISTRATIVA FUNDAMENTADA. DIREITO LIQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADO. AVERBAÇÃO DE TEMPO ESPECIAL NA CTC. REABE...

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

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Apelação Cível Nº 5001245-88.2024.4.04.7107/RS

RELATORA: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado por G. E. C. em face de ato atribuído à GERENTE EXECUTIVA - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - CAXIAS DO SUL, no qual almeja a reabertura do processo administrativo, a fim de que sejam reanalisados os períodos em que laborou sob condições especiais, entre 01/02/1980 a 09/02/1982, 08/03/1982 a 21/09/1982, 26/09/1983 a 07/05/1984, 17/04/1984 a 15/07/1984 e 07/07/1998 a 28/09/1998, além de revisada a certidão por tempo de contribuição - CTC nº 19025050.1.00768/23-6.

Sobreveio sentença (evento 20, SENT1), na qual foi denegada a segurança pretendida, por entender que, não tendo o impetrante concordado com o desfecho da análise administrativa realizada pela Autarquia, deveria ter ingressado com o recurso administrativo cabível.

Irresignado, apela o impetrante alegando, inicialmente, ser dever da Administração reconhecer e incluir na Certidão de Tempo de Contribuição - CTC os períodos laborados em condições especiais, sem conversão em tempo comum. Aduz que o entendimento jurisprudencial tem sido no sentido de que o reconhecimento de períodos especiais é direito dos segurados, mesmo para aqueles vinculados ao Regime Próprio da Previdência Social - RPPS. Quanto à necessidade de recurso administrativo prévio, refere que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem tido o entendimento de que, em situações de revisão de ato administrativo que negue indevidamente benefícios previdenciários, o mandado de segurança é via adequada (evento 45, APELAÇÃO1).

Foram apresentadas contrarrazões (evento 48, CONTRAZ1).

Nesta instância, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo normal prosseguimento do feito (evento 4, PROMO_MPF1).

É o relatório.

VOTO

Cabe mandado de segurança para a proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente, ou com abuso de poder, alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, de acordo com o art. 1º da Lei nº 12.016/2009.

O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que pode ser demonstrado de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.

A questão a ser examinada é relativa à possibilidade de reabertura de processo administrativo para análise da especialidade das atividades exercidas entre 01/02/1980 a 09/02/1982, 08/03/1982 a 21/09/1982, 26/09/1983 a 07/05/1984, 17/04/1984 a 15/07/1984 e 07/07/1998 a 28/09/1998, com a respectiva averbação na Certidão de Tempo de Contribuição - CTC, para fins de posterior utilização junto ao RPPS do Município de Caxias do Sul/RS.

Assim constou na decisão que indeferiu o pedido administrativo (evento 1, PROCADM12, pág. 13):

No caso em tela, a r. sentença da lavra do MM. Juiz Federal Osorio Avila Neto bem analisou as questões controvertidas, devendo ser mantida por seus próprios fundamentos, os quais adoto como razões de decidir (evento 20, SENT1), verbis:

O art. 1º da Lei n. 12.016/2009 (Lei do Mandado de Segurança) possui a seguinte redação:

Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. (grifo nosso)

Direito líquido e certo é aquele que pode ser comprovado de plano, mediante prova pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória. Existindo necessidade de produção de outras provas para exame do pedido, além daquelas que acompanharam a petição inicial, a utilização do mandado de segurança revela-se inadequada.

Nesse sentido:

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. SALÁRIO-MATERNIDADE. DILAÇÃO PROBATÓRIA. NECESSIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. 1. O mandado de segurança destina-se à proteção de direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei 12.016/2009, sendo exigível a prova pré-constituída, uma vez que não admite dilação probatória. 2. No caso em apreço, a autora requer a concessão de salário-maternidade, porém, a apreciação do pedido demanda a análise de provas. Inadequação da via eleita. Extinção do processo sem resolução de mérito (art. 486, IV, do CPC/2015). (TRF4 5004898-15.2017.4.04.7117, QUINTA TURMA, Relatora GISELE LEMKE, juntado aos autos em 28/05/2018)

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ADEQUAÇÃO. DIREITO MARÍTIMO. PRATICAGEM. SERVIÇOS AUXILIARES DE NAVEGAÇÃO. DILAÇÃO PROBATÓRIA. DECADÊNCIA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. - A Constituição Federal autoriza a impetração de mandado de segurança para proteger direito líquido e certo não amparável por habeas corpus ou habeas data (art. 5º, inciso LXIX). Por direito líquido e certo, compreende-se o que é comprovado de plano (prova pré-constituída), apto a ser exercido pelo titular sem necessidade de instrução probatória. - Não se tratando de caso que prescinde de dilação probatória e, ademais, não tendo sido observado o prazo para impetração previsto na legislação de regência, deve ser mantida a sentença que extinguiu o feito sem resolução do mérito. (TRF4, AC 5001273-55.2016.4.04.7101, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 02/05/2017)

Conforme informações prestadas no ev. 11, "o Protocolo nº 1106481021, referente ao pedido de emissão de Certidão de Tempo de Contribuição, efetuado em 26/10/2023, teve sua análise concluída em 01/12/2023. No que tange ao período de atividade especial pretendido, a análise administrativa apontou em seu parecer conclusivo que: “4. Conforme Art. 513 da IN 128/2022: “É vedada emissão de CTC para fins de contagem de recíproca: I – com conversão de tempo de contribuição exercido em atividade sujeita a condições especiais;” Para tanto, o pedido de Certidão de Tempo de Contribuição, restou concluído, com deferimento da CTC, observada, no entanto, a vedação quanto à conversão de tempo de atividade especial, na forma disciplinada na IN nº 128/2022."

No caso concreto, todavia, entendo que não há direito líquido e certo à reabertura do processo administrativo.

No presente caso, a Autora questiona o mérito na análise quanto à emissão das Certidões de Tempo de Contribuição, o que não é contemplado no Mandado de Segurança

Dessa forma, de fato, não há direito líquido e certo à reabertura do feito administrativo, eis que nele foi proferida decisão motivada quanto aos pedidos formulados, havendo a prestação do serviço público por parte da Autarquia Previdenciária, inexistindo a ofensa aos princípios da motivação e da eficiência da Administração Pública.

A propósito, em caso similar, já se posicionou o TRF4:

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE BENEFÍCIO. DECISÃO ADMINISTRATIVA QUE ANALISOU O PLEITO. REABERTURA DO PROCEDIMENTO EXTRAJUDICIAL. INCABIMENTO. 1. A insurgência em face da decisão proferida na esfera extrajudicial, que conta com a fundamentação hábil a embasá-la, deve ser manifestada mediante a) a interposição do competente recurso, também veiculado perante àquela via, ou, ainda, b) o aforamento de ação judicial própria, objetivando não a reabertura do procedimento administrativo, mas, sim, a reforma do mérito daquele decisum. 2. Manutenção da sentença que denegou a segurança, considerando inexistir direito líquido e certo à reabertura do processo administrativo. (TRF4, AC 5015240-88.2021.4.04.7200, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DE SC, Relator SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, juntado aos autos em 21/03/2022)

Em complemento, ressalto que a lei prevê expressamente que não se concederá mandado de segurança quando se tratar de "ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução" (art. 5º da Lei nº 12.016/2009). A previsão do dispositivo visa a evitar que o mandado de segurança seja utilizado como substitutivo do recurso administrativo (inciso I) ou judicial (inciso II), com prazo elastecido.

Logo, não tendo concordado com o desfecho da análise administrativa realizada pelo INSS, deveria a parte impetrante ter ingressado com o recurso administrativo cabível.

Com a preclusão da questão, a essa altura, eventual discordância com o indeferimento administrativo não enseja reabertura do processo administrativo, senão a possibilidade de questionamento em juízo acerca do mérito da decisão administrativa, mediante ação de conhecimento.

Neste sentido, já decidiu a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, cujo excerto do voto do relator transcrevo abaixo:

"De outro lado, o art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.016/2009 limita-se a estabelecer um pressuposto de natureza processual para o cabimento do mandado de segurança, vedando sua utilização quando o ato apontado como coator não estiver revestido de eficácia, em virtude da concessão de efeito suspensivo no âmbito de recurso administrativo, motivo pelo qual mostra-se despicienda, para aplicação desse dispositivo legal, maiores considerações acerca da questão de mérito do writ." (AgRg no MS 21.332/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2017, DJe 18/12/2017).

O que a parte impetrante pretende, em verdade, é a revisão da decisão administrativa, o que, contudo, é inviável na via processual eleita, visto que necessária dilação probatória. Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. TEMPO RURAL. REABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 1. O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei nº 12.016/2009. 2. O direito líquido e certo é o direito comprovado de plano, passível de acolhimento pelo magistrado através de prova pré-constituída, já que o mandado de segurança não comporta dilação probatória. (TRF4, AC 5004015-77.2022.4.04.7122, QUINTA TURMA, Relator ALEXANDRE GONÇALVES LIPPEL, juntado aos autos em 21/09/2023);

APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. REABERTURA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ANÁLISE DO TEMPO DE SERVIÇO RURAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 1. Os requisitos da liquidez e da certeza, na via processual do mandado de segurança, devem vir demonstrados desde o início com provas inequívocas, irrefutáveis e pré-constituídas, pois a necessidade da dilação probatória é incompatível com a natureza do writ. 2. Não há direito líquido e certo violado que ampare a pretensão da parte autora, o que torna a eleita via mandamental inadequada, devendo utilizar-se, no caso, dos meios ordinários para revisão judicial do indeferimento administrativo, diante da motivada análise administrativa. 3. Apelo desprovido. (TRF4, AC 5001213-03.2022.4.04.7124, SEXTA TURMA, Relator ALTAIR ANTONIO GREGÓRIO, juntado aos autos em 11/09/2023);

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA DILAÇÃO PROBATÓRIA NECESSÁRIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADO. O mandado de segurança é remédio constitucional destinado a sanar ou a evitar ilegalidades que impliquem violação de direito líquido e certo, sendo exigível prova pré-constituída, pois não comporta dilação probatória. . Para reconhecer o exercício do labor rural entre 28/11/1984 a 31/10/1991, há a necessidade de produção de provas, caracterizando-se a falta de um dos requisitos legais a ensejar o cabimento do mandado de segurança, sem prejuízo da possibilidade de discussão do objeto da presente demanda pela via ordinária. (TRF4, AC 5002844-94.2022.4.04.7119, SEXTA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 09/11/2023).

Desse modo, por não constatar ilegalidade no agir da autoridade impetrada, deve ser denegada a ordem pretendida neste mandado de segurança.

No caso concreto, a parte impetrante busca revisão de Certidão de Tempo de Contribuição, mediante o reconhecimento e averbação dos períodos laborados sob condições especiais, o que configura nítido inconformismo com a decisão administrativa.

Ainda que sejam percucientes as considerações trazidas pelo impetrante, não há elementos suficientes nos autos a comprovar indene de dúvidas o direito postulado.

A impetração do mandado de segurança, conforme já mencionado, tem por finalidade sanar ou evitar ilegalidades que impliquem violação de direito líquido e certo. Não demonstrada, desde o início, a ilegalidade do ato, tem-se afastada a liquidez e certeza do direito.

Nesse sentido, aliás, já escreveu Hely Lopes Meirelles:

Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança. (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 1992, p. 26) – (grifou-se...)

Eventual modificação da decisão administrativa deve ser buscada junto à Autarquia, por meio de recurso ordinário, ou judicialmente, mediante a propositura de ação de conhecimento, e não pela via estreita do mandado de segurança.

A título ilustrativo, colaciona-se ainda alguns precedente correlatos (sublinhei):

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE CTC. EXIGÊNCIAS SOLICITADAS. ILEGALIDADE. NÃO DEMONSTRADA DE PLANO. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. 1. O mandado de segurança é remédio constitucional destinado a sanar ou a evitar ilegalidades que impliquem violação de direito líquido e certo, sendo exigível prova préconstituída, pois não comporta dilação probatória. 2. Não verificado, de plano, ilegalidade na decisão administrativa e/ou verificada a necessidade de produção de prova para maiores esclarecimentos, exigindo dilação probatória, não é possível via mandado de segurança. (TRF4, AC 5052204-21.2023.4.04.7100, QUINTA TURMA, Relator HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR, juntado aos autos em 28/06/2024)

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CERTIDÃO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. REVISÃO. PERÍODO NÃO RECONHECIDO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SENTENÇA MANTIDA. 1. O mandado de segurança é o remédio cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça, segundo o art. 1º da Lei nº 12.016/09. 2. O direito líquido e certo a ser amparado por meio de mandado de segurança é aquele que pode ser demonstrado de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória. 3. A ação mandamental não comporta ampla cognição probatória ou revolvimento de matéria fática. A reabertura do processo, pela suposta ilegalidade na análise da prova, exigiria um debate aprofundado do processo administrativo, cognição que não é possível em sede de mandado de segurança, que tem rito célere e exige prova pré-constituída. 4. Encerrado o processo administrativo, com a observância do devido processo legal, é facultado ao segurado o ajuizamento de ação judicial para a modificação ou a interposição de recurso no âmbito administrativo. (TRF4, AC 5002776-43.2023.4.04.7012, DÉCIMA TURMA, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 26/06/2024)

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. CÔMPUTO DE PERÍODO LABORADO EM RPPS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. REABERTURA DO PROCEDIMENTO EXTRAJUDICIAL. IMPOSSIBILIDADE. 1. A insurgência em face da decisão proferida na esfera extrajudicial, que conta com a fundamentação hábil a embasá-la, deve ser manifestada mediante a) a interposição do competente recurso, também veiculado perante àquela via, ou, ainda, b) o aforamento de ação judicial própria, objetivando não a reabertura do procedimento administrativo, mas, sim, a reforma do mérito daquele decisum. 2. Manutenção da sentença que denegou a segurança, considerando inexistir direito líquido e certo à reabertura do processo administrativo. (TRF4, AC 5001934-51.2023.4.04.7210, NONA TURMA, Relator SEBASTIÃO OGÊ MUNIZ, juntado aos autos em 25/06/2024)

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. NÃO CONHECIMENTO. REABERTURA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. DECISÃO ADMINISTRATIVA FUNDAMENTADA. 1. O mandado de segurança é instrumento hábil a ancorar pretensão que se mostre comprovada de plano. A ação mandamental se constitui em garantia instrumental constitucional, de cunho sumário e documental, sendo inadmissível dilação probatória para fins de comprovação da liquidez e certeza do fato que embasa o direito posto em causa. 2. Conforme se depreende do art. 14, § 1º, da Lei 12.016/09, a remessa necessária só é cabível na hipótese de concessão da segurança. Tratando-se de decisão denegatória da segurança ou terminativa, não há falar em duplo grau obrigatório. 3. Considerando que o indeferimento administrativo de cômputo do tempo de serviço especial foi motivado de forma clara e congruente, restou atendido o disposto no §1º e no inciso I do art. 50 da Lei n. 9.784/1999, razão pela qual não há justificativa para a reabertura do procedimento administrativo quanto ao ponto. (TRF4 5000083-98.2023.4.04.7202, NONA TURMA, Relator PAULO AFONSO BRUM VAZ, juntado aos autos em 15/06/2023)

Mantida incólume, portanto, a sentença.

Sem honorários em face do conteúdo das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF e do disposto no art. 25 da Lei 12.016/2009.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.

Documento eletrônico assinado por ANA PAULA DE BORTOLI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004700788v29 e do código CRC f0dd6f2c.Informações adicionais da assinatura:
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Apelação Cível Nº 5001245-88.2024.4.04.7107/RS

RELATORA: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO ADMINISTRATIVA FUNDAMENTADA. direito liquido e certo NÃO CONFIGURADO. AVERBAÇÃO DE TEMPO ESPECIAL na CTC. reabertura do processo administrativo. IMPOSSIBILIDADE.

- O mandado de segurança é remédio constitucional destinado a sanar ou a evitar ilegalidades que impliquem violação de direito líquido e certo, sendo exigível prova pré-constituída, pois não comporta dilação probatória.

- Hipótese em que motivada a decisão administrativa quanto aos pedidos formulados, não havendo falar em direito líquido e certo do impetrante à reabertura do processo administrativo.

- Eventual discordância com o indeferimento administrativo deve ser manifestada mediante ingresso com o recurso administrativo cabível ou a possibilidade de questionamento em juízo acerca do mérito da decisão administrativa, mediante ação de conhecimento.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 19 de setembro de 2024.

Documento eletrônico assinado por ANA PAULA DE BORTOLI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40004700789v11 e do código CRC 0a6cc836.Informações adicionais da assinatura:
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Tribunal Regional Federal da 4ª Região

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 12/09/2024 A 19/09/2024

Apelação Cível Nº 5001245-88.2024.4.04.7107/RS

RELATORA: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI

PRESIDENTE: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

PROCURADOR(A): RODOLFO MARTINS KRIEGER

RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI

Votante: Juíza Federal ANA PAULA DE BORTOLI

Votante: Desembargadora Federal TAIS SCHILLING FERRAZ

Votante: Desembargador Federal ALTAIR ANTONIO GREGORIO

LIDICE PENA THOMAZ

Secretária

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