Apelação/Remessa Necessária Nº 5033469-51.2015.4.04.9999/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
APELANTE: GERALDO DOS SANTOS
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
RELATÓRIO
A parte autora propôs, em 9.11.2012, ação em face do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) pretendendo o reconhecimento do direito adquirido do autor à concessão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição na Data da Entrada do Requerimento do benefício de aposentadoria por idade, em 22.3.1993. Requereu, outrossim, o reconhecimento do exercício de atividade especial junto à Prefeitura de Primeiro de Maio nos períodos de 2.7.1979 a 4.3.1983, 1.3.1989 a 31.9.1989, e de 2.1.1991 a 30.12.1992.
Processado o feito, sobreveio sentença, publicada em 13.5.2015, cujo dispositivo tem o seguinte teor (ev. 64):
Ante o exposto, tendo incidido a decadência do direito do autor em revisar seu benefício, com fulcro no artigo 269, inciso IV, do Código de Processo Civil, julgo improcedente o pedido inicial
Por conseguinte, diante da sucumbência, CONDENO a autora ao pagamento das custas judiciais, despesas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em R$ 1.000,00 (um mil reais), considerando a atuação do Procurador do réu, a média complexidade das matérias versadas e o tempo despendido para a solução da lide (art. 20, § 3° do CPC), observando-se a suspensão no pagamento por ser a parte autora beneficiária da justiça gratuita.
Deixo de submeter a presente sentença ao duplo grau obrigatório, na forma do disposto no § 2º, do artigo 475, do Código de Processo Civil, por ser o autor sucumbente.
A parte autora apelou alegando que por ocasião do requerimento do benefício o INSS não promoveu a devida orientação ao segurado, que não pleiteou o reconhecimento do exercício de atividade especial. Asseverou que não se operou a decadência considerando que não houve pedido de reconhecimento da atividade especial administrativamente. Requereu, ademais, o conhecimento do agravo retido e a produção de prova pericial (ev. 70).
Com contrarrazões, vieram os autos a este Tribunal.
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
Decadência
Discute-se, no caso, a ocorrência ou não de decadência em relação ao direito de a parte autora postular a revisão do ato administrativo que lhe concedeu, em 22.3.1993, o benefício de aposentadoria por idade.
Nos termos do art. 103 da Lei nº 8.213/91, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.528/97 (mantida no texto alterado pela Lei nº 10.839/2004): "É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo".
A forma da contagem do prazo, para benefícios concedidos anterior ou posteriormente à Medida Provisória 1.523-9/1997, foi uniformizada no Tema nº 313 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal:
"1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista".
Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justiça decidiu no Tema nº 544 de seus Recursos Repetitivos:
"O suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário. Incide o prazo de decadência do art. 103 da Lei 8.213/1991, instituído pela Medida Provisória 1.523-9/1997, convertida na Lei 9.528/1997, no direito de revisão dos benefícios concedidos ou indeferidos anteriormente a esse preceito normativo, com termo a quo a contar da sua vigência (28.6.1997)".
Em consequência, e considerando que o prazo decadencial não se interrompe e não se suspende, incide o prazo decadencial sobre todos os benefícios previdenciários, independentemente da data de sua concessão. Há decadência do direito de revisão quando a petição inicial é registrada ou distribuída em prazo superior a 10 anos a partir de 01.08.1997 (para os benefícios iniciados antes dessa data), ou a partir do primeiro dia do mês seguinte ao pagamento da primeira prestação (para os benefícios com início posterior àquela data).
Nada obstante, o tema deve ser analisado também sob outro prisma, quando o pedido de revisão do benefício tiver por objeto questão não examinada na esfera administrativa, hipótese em que não há incidência do prazo decadencial. Com efeito, como o prazo decadencial se destina a limitar o controle de legalidade do ato administrativo, só pode alcançar aquilo que foi apreciado pela Administração. Não há sentido limitar temporalmente o controle de um ato que sequer apreciou determinada matéria. Não fosse assim, o segurado restaria injustificadamente desprovido de tutela, pois o ponto por ele aventado não seria examinado, seja no âmbito judicial seja na órbita administrativa, o que representaria afronta ao acesso à Justiça e ao direito fundamental ao benefício previdenciário.
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, há várias decisões no sentido de que o prazo decadencial não alcança questões que não foram aventadas quando do deferimento do benefício e que não foram objeto de apreciação pela Administração (AgRg no REsp 1407710/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª T., j. 08.05.2014, DJe 22.05.2014; EDcl no AgRg no REsp 1431642/PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª T., j. 25.11.2014, DJe 02.12.2014; REsp 1408309/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª T., j. 02.08.2016, DJe 15.08.2016). A título exemplificativo, transcrevo a seguinte ementa:
PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. ART. 103 DA LEI 8.213/91. DECADÊNCIA. NÃO CONFIGURADA. MATÉRIA NÃO DISCUTIDA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. 1. A Segunda Turma desta Corte, em decisão unânime, firmou entendimento no sentido de que "a decadência prevista no artigo 103 da Lei 8.213/91 não alcança questões que não restaram resolvidas no ato administrativo que apreciou o pedido de concessão do benefício. Isso pelo simples fato de que, como o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração" (AgRg no REsp 1.407.710/PR, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA). 2. A situação dos autos é semelhante àquela do julgado paradigma, porquanto o recorrente busca a complementação de aposentadoria por tempo de serviço, mediante o reconhecimento de labor em condições especiais. Desse modo, não opera decadência abarcada pelo art. 103 da Lei 8.213/91, em relação ao direito não apreciado no processo administrativo, sobre o qual incide apenas o prazo prescricional. Agravo regimental improvido. (AgRg nos EDcl no REsp 1551715/RS, Rel. Min. Humberto Martins, 2ª T, DJe 25.02.2016)
A jurisprudência da 3ª Seção deste Tribunal Regional Federal igualmente perfilha desse entendimento, verbis:
PREVIDENCIÁRIO. DECADÊNCIA. QUESTÕES NÃO DEBATIDAS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO. NÃO OCORRÊNCIA. Nos termos do que decidido reiteradamente pela 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça (v.g., AgRg no REsp 1558259/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/11/2015), "o prazo decadencial limita a possibilidade de controle de legalidade do ato administrativo, não pode atingir aquilo que não foi objeto de apreciação pela Administração". (TRF4, EINF 0020626-47.2012.404.9999, 3ª S., Rel. Des. Federal Paulo Afonso Brum Vaz, D.E. 01.04.2016)
A Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais editou a Súmula nº 81, em 18.07.2015, com o seguinte teor: "Não incide o prazo decadencial previsto no art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, bem como em relação às questões não apreciadas pela Administração no ato de concessão".
Na hipótese dos autos, verifica-se, de plano, que o benefício requerido administrativamente em 22.3.1993 diz respeito à aposentadoria por idade (NB 41/872849511), não tendo sido requerida aposentadoria por tempo de contribuição.
Nesse contexto, tem-se que não se trata de pedido de revisão do benefício de aposentadoria por idade que o autor recebe, não incidindo, assim, a decadência.
Assim, dou provimento à apelação da parte autora para reformar a sentença, afastando a decadência.
Interesse de Agir
Na hipótese dos autos, tem-se que o autor requereu administrativamente, em 22.3.1993, o benefício de aposentadoria por idade.
Pretende, na presente ação, ajuizada em 9.11.2012, a concessão do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, que alega fazer jus desde 22.3.1993.
Contudo, não há nos autos prova de que tenha demandado o INSS postulando a concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, tampouco há contestação do INSS em relação ao mérito deste pedido (ev. 10).
Em 03.09.2014 o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do RE 631240/MG, em sede de repercussão geral, assentando entendimento no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo de benefício previdenciário como pressuposto jurídico para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário. O acórdão foi assim ementado:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR. 1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. 2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas. 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado. 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo - salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração -, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão. 5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos. 6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8. Em todos os casos acima - itens (i), (ii) e (iii) -, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora - que alega ser trabalhadora rural informal - a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir. (RE 631240, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014)
O Relator do RE 631240/MG, Exmo. Min. Luís Roberto Barroso, dividiu as ações previdenciárias em dois grupos, quais sejam:
(i) demandas que pretendem obter uma prestação ou vantagem inteiramente nova ao patrimônio jurídico do autor (concessão de benefício, averbação de tempo de serviço e respectiva certidão, etc.); e
(ii) ações que visam ao melhoramento ou à proteção de vantagem já concedida ao demandante (pedidos de revisão, conversão de benefício em modalidades mais vantajosa, restabelecimento, manutenção, etc.).
E concluiu o Ministro Relator afirmando que: 'no primeiro grupo, como regra, exige-se a demonstração de que o interessado já levou sua pretensão ao conhecimento da Autarquia e não obteve a resposta desejada', sendo que a falta de prévio requerimento administrativo de concessão deve implicar na extinção do processo judicial sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir; 'no segundo grupo, precisamente porque já houve a inauguração da relação entre o beneficiário e a Previdência, não se faz necessário, de forma geral, que o autor provoque novamente o INSS para ingressar em juízo'.
Considerando a existência de inúmeros processos judiciais em que o INSS é demandado, o STF fixou uma fórmula de transição a ser aplicável a todas as ações ajuizadas até a data do julgamento da repercussão geral, que consiste em:
a) nas ações ajuizadas no âmbito de Juizado Itinerante, a falta do prévio requerimento administrativo não implicará na extinção do feito sem julgamento de mérito;
b) nas ações em que o INSS tiver apresentado contestação de mérito, estará caracterizado o interesse de agir pela resistência à pretensão, implicando na possibilidade de julgamento do mérito, independentemente do prévio requerimento administrativo;
c) nas demais ações em que ausente o requerimento administrativo, o feito será baixado em diligência ao Juízo de primeiro grau, onde permanecerá sobrestado, a fim de intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir. Comprovada a postulação administrativa, o Juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 (noventa) dias.
Nos casos do item "c", se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente (ex: não comparecimento à perícia ou à entrevista), extingue-se a ação. Por outro lado, se negado o pedido, estará caracterizado o interesse de agir e o feito deverá prosseguir. Em qualquer caso, a análise quanto à subsistência da necessidade do provimento jurisdicional deverá ser feita pelo Juiz.
Neste mesmo precedente, restou definido, por fim, que 'tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data da entrada do requerimento, para todos os efeitos legais'.
No presente caso, a ação foi ajuizada em 9.11.2012, e não houve prévio requerimento administrativo do pedido para que o INSS pudesse ter examinado a possibilidade de conceder o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, mediante o reconhecimento e conversão do tempo que o autor alega ter laborado em atividade especial.
Com estas considerações, e anulada a sentença para afastar a decadência, devem retornar os autos à origem para o fim de reabrir a instrução, intimando-se o autor para que dê entrada no pedido administrativo em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir.
Caso seja indeferido o pedido naquele âmbito, restará configurado o interesse de agir, justificando o prosseguimento da ação com a instrução e julgamento do mérito.
Dispositivo
Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à origem para o fim de reabrir a instrução, intimando-se o autor para que dê entrada no pedido administrativo em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir.
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5033469-51.2015.4.04.9999/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
APELANTE: GERALDO DOS SANTOS
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
EMENTA
PREVIDENCIÁRIO. DECADÊNCIA. REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO DE DEZ ANOS. ESFERA ADMINISTRATIVA. APRECIAÇÃO PELO INSS.
O prazo decadencial de dez anos se aplica a todos os benefícios previdenciários, independentemente da data da concessão, e não se interrompe, tampouco se suspende. Tema nº 313 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal e Tema nº 544 dos Recursos Repetitivos do Superior Tribunal de Justiça.
Conforme tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento de recurso com repercussão geral (RE nº 626.489), "aplica-se o prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefícios concedidos, inclusive os anteriores ao advento da Medida Provisória 1.523/1997, hipótese em que a contagem do prazo deve iniciar-se em 1º de agosto de 1997."
Não tendo havido o requerimento administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição e não tendo o INSS contestado o mérito do ação, aplica-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que deve ser oportunizado ao segurado requerer administrativamente o benefício anteriormente ao reconhecimento de que não há interesse de agir (STF, RE 631240).
ACÓRDÃO
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia Turma Regional Suplementar do Paraná do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à apelação para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à origem para o fim de reabrir a instrução, intimando-se o autor para que dê entrada no pedido administrativo em até 30 (trinta) dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse de agir, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Curitiba, 21 de maio de 2019.
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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO DE 21/05/2019
Apelação/Remessa Necessária Nº 5033469-51.2015.4.04.9999/PR
RELATOR: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
PRESIDENTE: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
APELANTE: GERALDO DOS SANTOS
ADVOGADO: LUCIANO GILVAN BENASSI (OAB PR049353)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
Certifico que este processo foi incluído na Pauta do dia 21/05/2019, na sequência 1037, disponibilizada no DE de 06/05/2019.
Certifico que a Turma Regional suplementar do Paraná, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, em sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
A TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PARANÁ, DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO PARA ANULAR A SENTENÇA E DETERMINAR O RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA O FIM DE REABRIR A INSTRUÇÃO, INTIMANDO-SE O AUTOR PARA QUE DÊ ENTRADA NO PEDIDO ADMINISTRATIVO EM ATÉ 30 (TRINTA) DIAS, SOB PENA DE EXTINÇÃO DO PROCESSO POR FALTA DE INTERESSE DE AGIR.
RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal MÁRCIO ANTONIO ROCHA
Votante: Desembargador Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO
Votante: Juiz Federal MARCOS JOSEGREI DA SILVA
SUZANA ROESSING
Secretária
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