PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE RURAL. INÍCIO DE PROVA MATERIAL CORROBORADA PELA PROVA TESTEMUNHAL. AUSÊNCIA DE REQUERIMENTO ADMIN...

PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO
GABINETE DA DESEMBARGADORA FEDERAL CANDICE LAVOCAT GALVÃO JOBIM

APELAÇÃO CÍVEL (198)1000486-36.2024.4.01.9999
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
APELADO: EDIVALDO RODRIGUES CEABRA PAUMARI

VOTO

A EXMA. SRA. DESEMBARGADORA FEDERAL CANDICE LAVOCAT GALVÃO JOBIM (RELATORA): 

A controvérsia central recai sobre a consequência da ausência de requerimento administrativo para a concessão do benefício de aposentadoria por idade rural.

Inicialmente cumpre realizar alguns apontamentos, o Supremo Tribunal Federal no RE 631240/MG, com repercussão geral, firmou o seguinte entendimento:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR. 1. A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. 2. A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas. 3. A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado. 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão. 5. Tendo em vista a prolongada oscilação jurisprudencial na matéria, inclusive no Supremo Tribunal Federal, deve-se estabelecer uma fórmula de transição para lidar com as ações em curso, nos termos a seguir expostos. 6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8.todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir. (RE 631240 / MG - MINAS GERAIS RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO Julgamento: 03/09/2014 Órgão Julgador: Tribunal Pleno)

No entanto, houve as seguintes ressalvas: a) a exigência do prévio requerimento administrativo para caracterizar o direito de ação do interessado contra o INSS quando se tratar de matéria de fato e/ou processo não oriundo de juizado itinerante; b) nas ações não contestadas no mérito, deve-se sobrestar o processo e proceder à intimação da parte autora para postular administrativamente em 30 dias, com prazo de 90 dias para a análise do INSS, prosseguindo no feito somente diante da inércia do INSS por prazo superior a esse ou se indeferir o pedido administrativo.

A situação diz respeito à dispensa do prévio requerimento administrativo prevista no item 57 do voto condutor no julgamento do STF no RE 631.240/MG, que assim dispõe:

57. Deste modo, apesar de certamente haver carências ainda a serem sanadas, a estruturação da rede de atendimento hoje existente não justifica a fixação de um parâmetro espacial abstrato para permitir o ingresso diretamente em juízo (inexistência de agência da Previdência Social na cidade ou a uma certa distância do domicílio do segurado), o que não cuidaria adequadamente de múltiplos casos concretos. Porém, verificada uma situação específica em que o ônus de comparecer a um posto de atendimento da Previdência Social seja demasiadamente superior ao de ingressar em juízo, poderá o magistrado, motivadamente e no caso concreto, justificar a dispensa da exigência de prévio requerimento administrativo. Isto porque a excessiva onerosidade para o segurado ser atendido pelo INSS é, em si mesma, uma lesão a direito.

No caso dos autos, a parte autora não formulou pedido administrativo perante o INSS, no entanto, revela residir no interior do Estado do Amazonas, área de difícil e custoso acesso à Agência do INSS e ser ribeirinho.

O magistrado a quo, em sentença (ID 385689647, fls. 68/77), reconheceu a excepcionalidade da situação e a sua adequação à distinção antecipada pelo próprio STF. Vejamos:

Analisando o processo verifico que a procuradoria do INSS alegou em preliminar a ausência de requerimento administrativo e solicitou a extinção do processo sem resolução do mérito, por ausência de interesse de agir, na forma do art. 495, VI, do CPC. Não se olvida que, em regra, a exigência de prévio requerimento administrativo não viola o princípio da inafastabilidade da jurisdição. Contudo, a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais, analisando as peculiaridades dos municípios do interior do Estado do Amazonas, manifestou-se, nos autos do processo n.º 2006.72.95.02.0532-9 (Relatora Juíza Federal Jacqueline Michles Bilhalva), pela mitigação do entendimento uniforme sobre a necessidade prévia de requerimento administrativo. Neste sentido, cito: No mérito (...) Destarte, tanto em relação à concessão de benefício previdenciário, quanto em relação à revisão sobre questão de fato não examinada no ato de concessão de benefício previdenciário, voto por uniformizar o entendimento no sentido de que no âmbito do microssistema dos juizados, exige-se prévio requerimento administrativo para a caracterização de interesse processual legítimo: 1) o que justifica a extinção do processo sem resolução do mérito mediante indeferimento da inicial ou, se houver citação, após o decurso do prazo da contestação, se não houver a apresentação de contestação de mérito pelo INSS; 2) o que não justifica a extinção do processo sem resolução do mérito se houver contestação de mérito pelo INSS. Assim, o juiz de Juizado não está obrigado a processar o feito ajuizado sem prévio requerimento, podendo indeferir a inicial. Porém, uma exceção há de ser admitida, quando, no caso concreto, ficar evidenciada a própria falta de acesso do segurado ou dependente previdenciário ao INSS (o que tem sido frequentemente constatado no âmbito dos juizados itinerantes, especialmente na Amazônia). Isto porque, neste contexto, o cumprimento da exigência de prévia apresentação de requerimento administrativo é impossível. Portanto, se não há possibilidade de em certo e determinado contexto ter acesso ao INSS, então isto também não pode ser exigido para fins de acesso ao Judiciário. Tal situação deverá ser aferida caso a caso pelo julgador e, se for o caso, deve ser alegada por quem se sentir prejudicado. Ocorre que esta situação é absolutamente excepcional e não parece justo que, sozinha, ela impeça a uniformização que se faz indispensável ao apaziguamento da questão a nível nacional. Aliás, essa mesma linha de entendimento também se aplica em relação ao benefício assistencial de prestação continuada de que trata da Lei nº 8.742/93. Ao fim e ao cabo, a uniformização ora proposta somente se distancia do entendimento do STJ no que diz respeito à possibilidade de extinção do processo sem resolução do mérito no âmbito do microssistema dos juizados, que fica restrita aos casos em que não houve a apresentação de contestação de mérito pelo INSS. Finalmente, adotando-se essa linha de entendimento, considerando que no presente caso foi extinto, sem resolução do mérito, processo em que se buscava a revisão de aposentadoria por tempo de serviço mediante o cômputo do período compreendido entre 14.11.67 e 20.03.71 como tempo de serviço especial, por ausência de prévio requerimento administrativo, embora o INSS tenha apresentado contestação de mérito à respeito (fls. 30- 34), o pedido de uniformização merece ser provido para fins de anulação da sentença para regular processamento e julgamento do feito. Ante o exposto, voto por conhecer parcialmente e dar provimento ao pedido de uniformização para fins de anulação da sentença para regular processamento e julgamento do feito, o que prejudica o exame do Recurso Extraordinário interposto.” De mais a mais, o STF ao fixar tese sobre o requerimento administrativo prévio como condição de admissibilidade, no RE 631.240/MG, no voto ressaltou o entendimento firmado nas seguintes hipóteses: 54.Assim, manifesto-me no sentido de assentar que, nas ações ajuizadas antes da conclusão do presente julgamento que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito. Isto porque os Juizados Itinerantes são iniciativas organizadas do Poder Público para promover o acesso à Justiça em comunidades usualmente remotas, com dificuldade de acesso aos serviços públicos em geral.Assim, extinguir as ações já ajuizadas nesse contexto frustraria as expectativas dos jurisdicionados e desperdiçaria um enorme esforço logístico. Para os Juizados Itinerantes futuros essa ressalva não é necessária, porque o INSS tem encaminhado às comunidades um posto móvel de atendimento antes da efetiva realização do Juizado Itinerante, assegurando o acesso prévio à via administrativa; 57.Deste modo, apesar de certamente haver carências ainda a serem sanadas, a estruturação da rede de atendimento hoje existente não justifica a fixação de um parâmetro espacial abstrato para permitir o ingresso diretamente em juízo (inexistência de agência da Previdência Social na cidade ou a uma certa distância do domicílio do segurado), o que não cuidaria adequadamente de múltiplos casos concretos. Porém, verificada uma situação específica em que o ônus de comparecer a um posto de atendimento da Previdência Social seja demasiadamente superior ao de ingressar em juízo, poderá o magistrado, motivadamente e no caso concreto, justificar a dispensa da exigência de prévio requerimento administrativo. Isto porque a excessiva onerosidade para o segurado ser atendido pelo INSS é, em si mesma, uma lesão a direito. Como visto acima, a exigência de prévio requerimento administrativo só poderá ser dispensada em situações excepcionais, entretanto, este Juízo, em razão das condições do(a) autor(a) (pessoa hipossuficiente) e do Município de Tapauá (que não possui agência de atendimento do INSS e não possui estradas de acesso a outras cidades que possuam agência do INSS, sendo o acesso somente via fluvial que demora cerca de 5 dias no percurso de ida e volta, o que impõe ao(à) autor(a) ônus excessivo em razão da inércia e desídia do INSS em cumprir o seu dever constitucional), entendo pela desnecessidade de prévio requerimento administrativo. Desta forma, a ausência de prévio requerimento administrativo perante o INSS não eximirá este juízo da apreciação da demanda.

Apesar da distinção apresentada pela autora e reconhecida pelo juízo de origem, o INSS, tanto na contestação, como na apelação, apresenta apenas argumentação genérica sobre a ausência de requerimento administrativo, sem enfrentar a decisão judicial, que se fundou no próprio RE 631.240/MG.

Nesse sentido, os canais de atendimento à distância são uma facilidade adicional, porém muitas vezes não alcançam o segurado com dificuldades de acesso também a esses canais, como dificuldades inerentes ao meio social em vive e também à sua incapacidade, não sendo possível, portanto, impor ao segurado a utilização desses meios de atendimento à distância.

Com efeito, entendo que, de forma geral, ausente a estrutura autárquica na localidade, não é possível exigir do interessado que compareça na agência mais próxima, o que implicaria custos que muitas vezes o segurado não poderá arcar. Trata-se, pois, de distinção sinalizada pelo próprio precedente.

Dessa maneira, a parte autora deve ser dispensada da exigência de prévio requerimento administrativo como condição para o acesso ao Judiciário, eis que tal situação se amolda à exceção prevista no item 57 do voto condutor no julgamento do STF no RE 631.240/MG.

Majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento) do valor da condenação, nos termos do art. 85, § 11 do CPC.

Ante o exposto, CONHEÇO do recurso e, no mérito, NEGO PROVIMENTO à apelação, mantendo hígida a sentença que concedeu o benefício de aposentadoria por idade rural. 

É o voto.

Desembargadora Federal CANDICE LAVOCAT GALVÃO JOBIM

Relatora